Pareceres Jurídicos do DNRC/COJUR


MINISTÉRIO DA INDÚSTRIA, DO COMÉRCIO E DO TURISMO

SECRETARIA DE COMÉRCIO E SERVIÇOS

DEPARTAMENTO NACIONAL DE REGISTRO DO COMÉRCIO


PARECER JURÍDICO DNRC/COJUR/No  056 /97

REFERÊNCIA: Memo MICT/COJUR/No 100/97
ASSUNTO: Ação Ordinária no 9716797-4, proposta por CONFERBRÁS - Confederação Brasileira das Cooperativas de Crédito.

Senhor Diretor,

Pelo expediente em epígrafe a Coordenadora de Orientação Jurídica da CONJUR/MICT encaminha a este Departamento Nacional de Registro do Comércio cópia do Ofício no 4265/97/PU/DF/AGU, de 25 de setembro de 1997, pela qual a Sra. Procuradora-Chefe da União/DF solicita informações a fim de subsidiar a defesa da União nos autos da Ação Ordinária no 97.16797-4, proposta por CONFERBRÁS - Confederação Brasileira das Cooperativas de Crédito Ltda.

A CONFERBRÁS - Confederação Brasileira das Cooperativas de Crédito Ltda. propõe ação declaratória de direito c/c tutela antecipada, em razão deste Departamento ter entendido e aceito a tese sustentada pela Procuradoria da Junta Comercial do Estado de São Paulo, a qual fora recebida pelo Plenário, no sentido de ser ilegal o uso da expressão “LIMITADA” ou “LTDA.” na denominação social das sociedades cooperativas, objetivando:

“PRIMEIRO: JULGADO PROCEDENTE A EXORDIAL QUE BUSCA A ANTECIPAÇÃO DA TUTELA JURISDICIONAL E A DECLARAÇÃO DO DIREITO DA AUTORA E SUAS FILIADAS EM USAR A EXPRESSÃO LIMITADA (LTDA) OU ILIMITADA EM SEUS ESTATUTOS SOCIAIS, já definidas em lei;

SEGUNDO: SEJA EXPEDIDO POR ESSE I. JUÍZO, “ORDEM MANDAMENTAL”, ANTECIPANDO A TUTELA”, OBJETIVANDO QUE A AUTORA E SUAS FILIADAS POSSAM USAR A EXPRESSÃO “LIMITADA (LTDA) OU ILIMITADA” E SER REGISTRADAS NO COMÉRCIO LOCAL, PELAS JUNTAS COMERCIAIS DOS ESTADOS, como determina a lei, tornando sem efeito os atos administrativos proferidos pela “UNIÃO FEDERAL - MINISTÉRIO DA INDÚSTRIA, DO COMÉRCIO E DO TURISMO (DEPARTAMENTO NACIONAL DE REGISTRO DO COMÉRCIO”, NA PESSOA DE QUEM A REPRESENTAR, COM URGÊNCIA DA MEDIDA LIMINAR, dentro do permissivo legal, PODENDO A AUTORA E SUAS FILIADAS VOLTAR AO CURSO NORMAL DE SUAS ATIVIDADES COOPERATIVISTAS, EM CARÁTER DEFINITIVO, FACE AO POSSÍVEL DANO DE DIFÍCIL REPARAÇÃO, OFICIANDO-A;

TERCEIRO: QUE AO FINAL SEJA DECLARADO POR SENTENÇA O DIREITO DA AUTORA E SUAS FILIADAS EM USAR A EXPRESSÃO “LIMITADA (-LTDA-) OU ILIMITADA” como prevê a Lei 5.764/71, em seus artigos 11, 12 e 18, determinando o registro das entidades cooperativistas no comércio local, por suas JUNTAS COMERCIAIS, condenando a Requerida nas cominações de lei;

QUARTO:    SEJAM TORNADOS INEFICAZES OS ATOS ADMINISTRATIVOS PROMOVIDOS PELA REQUERIDA e seus órgãos que apoiam esse seguimento.

QUINTO:      SEJA A REQUERIDA CITADA/INTIMADA PARA CONTESTAR A PRESENTE AÇÃO NO PRAZO DA LEI, E APRESENTAR PROVAS SE AS TIVER, SOB PENA DE RESPONDER À REVELIA, PRESTAR EM JUÍZO, AS DEVIDAS INFORMAÇÕES LEGAIS, FACE A MATÉRIA DE DIREITO, DA MESMA FORMA, O DOUTO REPRESENTANTE DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL PARA SEUS PRONUNCIAMENTOS DE ESTILO.”

Releva consignar, inicialmente, que a Lei no 8934, de 18 de novembro de 1994, dispôs que o Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins será exercício em todo o território nacional, de forma sistêmica por órgãos federais e estaduais, harmônica e interdependente, pelo Sistema Nacional de Registro de Empresas Mercantis - SINREM, composto pelos seguintes órgãos: o Departamento Nacional de Registro do Comércio - DNRC, como órgão central do Sistema, com função supervisora, orientadora, coordenadora e normativa no plano técnico, e supletiva no plano administrativo; e as Juntas Comerciais, como órgãos locais, com funções executora e administradora dos serviços de registro.

Como se observa, o Departamento Nacional de Registro do Comércio ao prestar esclarecimentos às Juntas Comerciais acerca de procedimentos relativos a arquivamento de atos das firmas mercantis individuais e das sociedades mercantis, faz tão-somente em cumprimento às atribuições que lhe foram conferidas pela referida lei, senão vejamos:

“Art. 4o O Departamento Nacional de Registro do Comércio - DNRC, criado pelos arts. 17, II, e 20 da Lei no 4.048, de 29 de dezembro de 1961, órgão integrante do Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo, tem por finalidade:

I - supervisionar e coordenar, no plano técnico, os órgãos incumbidos da execução dos serviços do Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins;

II - estabelecer e consolidar, com exclusividade, as normas e diretrizes gerais do Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins;

III - solucionar dúvidas ocorrentes na interpretação das leis, regulamentos e demais normas relacionadas com o registro público de empresas mercantis e atividades afins, baixando instruções para esse fim;

IV - prestar orientações às Juntas Comerciais, com vistas à solução de consultas e à observância das normas legais e regulamentares do Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins;

V - exercer ampla fiscalização jurídica sobre os órgãos incumbidos do Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins, representando, para os devidos fins às autoridades administrativas contra abusos e infrações das respectivas normas e requerendo tudo  o que se afigurar necessário ao cumprimento dessas normas;

VI - estabelecer normas procedimentais de arquivamento de atos de firmas mercantis individuais e de sociedades mercantis de qualquer natureza;

VII - promover ou providenciar, supletivamente, no plano administrativo, medidas tendentes a suprir ou corrigir  ausências, falhas ou deficiências dos serviços de registro público de empresas mercantis e atividades afins;

VIII - prestar colaboração técnica e financeira às Juntas Comerciais, para a melhoria dos serviços pertinentes ao registro público de empresas mercantis e atividades afins;

IX - organizar e manter atualizado o Cadastro Nacional de Empresas Mercantis em funcionamento no País, com a cooperação das Juntas Comerciais;

X - instruir, examinar e encaminhar os processos e recursos a serem decididos pelo Ministro de Estado da Indústria, do Comércio e do Turismo, inclusive os pedidos de autorização para nacionalização ou instalação de filial, agência, sucursal ou estabelecimento no País, por sociedade estrangeira, sem prejuízo da competência de outros órgãos federais;

XI - promover e efetuar estudos, reuniões e publicações sobre assuntos pertinentes ao Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins.”

De outra parte, ordena a mencionada lei em seu artigo 40, que todo ato, documento ou instrumento apresentado a arquivamento será objeto de exame do cumprimento das formalidades legais pela Junta Comercial.

Com efeito, se cabe às Juntas Comerciais zelar pela legalidade dos atos submetidos ali a arquivamento, cumpre-lhes, também, negar arquivamento ao ato em que se contém a violação da lei; se já efetuado tal arquivamento por inadvertência, cabe-lhes proceder o seu cancelamento, consoante a súmula 473 do Excelso STF:

“A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”

Nesse ponto, cabe transcrever os comentários de ROBERTO ROSAS (in “ Direito Sumular - Comentários às Súmulas do STF 1 a 621, 4a Edição, pag. 203) a respeito desse enunciado:

“... A possibilidade da administração pública declarar a nulidade dos seus próprios atos está na Súmula no 346. Não se pode invocar a falta de reclamação ou recurso de interessados ou prejudicados para a administração anular o ato por eiva de ilegalidade, dir-se-á com apoio na doutrina de Espínola (Dos Direitos Subjetivos, pág. 568) que não há direito subjetivo sem iniciativa do sujeito, mas a falta de reclamação, não impede o socorro do Judiciário (RTJ 73/145).

Se há omissão de requisito essencial para a validade do ato, então este é nulo, não decorrendo direito, porque a nulidade do ato não o gerou (RTJ 75/935). Não se invocará também a infringência ao princípio constitucional do respeito ao direito adquirido, porque ele se apoia em direito inexistente.

A projeção de efeitos jurídicos em relação a terceiros só ocorre, se não há respeito a direitos produzidos a favor de terceiros, mas se ilegalidade, então é anulação, daí não produzindo efeitos (RTJ 70/241).

Nada impede a revogação do ato complexo, que ainda não completou pela falta de pronunciamento de uma autoridade. É o caso da aposentadoria, sem aprovação do Tribunal de Contas. A Administração pode revogar esse ato, porque o julga ilegal, e daí  não decorre a possibilidade de reclamação do interessado (RTJ 58/382; 70/701; 88/264; 88/298).

Há que distinguir-se então a nulidade absoluta do ato administrativo da nulidade relativa (RTJ 72/285).

As opiniões divergem no alcance do exame do ato administrativo, punível ao processo administrativo. Ao Poder Judiciário cabe a apreciação das provas, nas quais baseou-se a Administração para punir o servidor. Com esse exame o Judiciário verificará da legitimidade da punição. Como ensinou Francisco Campos, a legalidade do ato administrativo está relacionada com o motivo real ao motivo indicado pela lei para a prática do ato. Nessa linha, concorda Cretella Júnior, permitindo ao Judiciário o exame do mérito do processo administrativo, investigando, se houve o fato, fiscalizando as provas, indo aos motivos (RDA 79/37). Não se trata de verificar a justeza do ato, e sim configurar a sua existência. Ora, se o fato não ocorreu, não poderá haver uma punição em decorrência (RTJ 71/761) também não bastaria ao Judiciário a simples existência formal do inquérito administrativo, porém a base legal para o ato punitivo (RTJ 68/666; Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo, 7a ed. RT. págs. 178, 184, 138; Celso Antônio Bandeira de Mello, Elementos de Direito Administrativo, RT, 1980, pág. 73). (Essa Súmula foi mantida no RE no 74.390 - RTJ 88/1.333. Ver Súmula 346; RTJ 119/1.174).”

De relevo consignar ainda, nesse particular, o magistério de DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO (in “Curso de Direito Administrativo, 10a Edição, pág. 134):

“DESFAZIMENTO DO ATO ADMINISTRATIVO

45. Espécies de desfazimento

          São dois tipos básicos de desfazimento, conforme se trate de defeito de legalidade ou de reavaliação de mérito.

          Como o defeito de legalidade deve ser corrigido, tanto a Administração quanto o Poder Judiciário terão competência para desfazer um ato viciado. Se o problema se circunscreve a reavaliar o mérito de um ato praticado, para obter um superior ou mais adequado atendimento do interesse público, somente a Administração, à qual a lei atribuiu a exclusiva competência para defini-lo in casu, no uso do poder discricionário, poderá desfazê-lo.

São, portanto, duas espécies de desfazimento do ato administrativo: a que atende à correção de um defeito de legalidade - a anulação, e a que decorre da reavaliação do mérito - a revogação. Comecemos com a primeira espécie.

46. Teoria das nulidades do ato administrativo

          O ato administrativo, como vimos, para ser eficaz, deve apresentar-se existente e válido. A Teoria Geral do Direito costuma distinguir, em conseqüência, inexistência e invalidade. Como a inexistência já é o não-ser, nada haveria a ser anulado, reservando-se o vocábulo, apenas, para indicar o desfazimento do ato inválido.

          Entretanto, no campo do Direito Administrativo, em razão da formalidade obrigatória e da presunção de legalidade, o ato inexistente se assimila ao ato inválido, impondo-se o uso de uma mesma técnica: a anulação. Ademais, é inconveniente que sobreviva intocado um ato administrativo que ostente mera aparência de válido.

          O defeito de legalidade poderá ocorrer, assim, tanto em razão de ausência quanto em razão de invalidade de elemento essencial.

          Por outro lado, se o conceito de ausência de elementos essenciais não oferece dificuldade, o conceito de invalidade desses elementos exige valores paradigmais. Assim, impõe-se a anulação tanto quanto inexistam os elemento essenciais dos atos administrativos: competência, finalidade, forma, motivo e objeto, como quando não se apresentem conforme as prescrições legais.

          A Constituição de 1899, ao prever, no artigo 5a, inciso LXXIII, a anulação judicial de “ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, a moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural”, dilatou um pouco mais o campo das nulidades, sem, contudo, introduzir a figura da anulabilidade no Direito Administrativo. Realmente, se tratasse da anulabilidade, a sentença judicial de anulação seria constitutiva e ficariam ressalvados os efeitos pretéritos do ato (ex nunc), o que não atenderia à finalidade implícita naquela norma constitucional, que é de varrer do mundo jurídico os atos encontrados com os mencionados vícios, sem permitir-lhes a sobrevivência de nenhum efeito (ex tunc). Assim, embora a moralidade administrativa, por exemplo, possa envolver a apreciação de elemento subjetivo do agente, a figura sancionatória de que se cogita em Direito Administrativo é sempre a nulidade. Cumpre-nos examinar, portanto, as hipóteses de nulidade relativamente a cada elemento essencial do ato administrativo.”

No que respeita ao uso da expressão “LIMITADA” ou “LTDA” na denominação social das sociedades cooperativas, mister se faz tercer algumas considerações referentes a essas sociedades. Oportuna, pois, são as lições do insígne comercialista Waldírio Bulgarelli, em sua obra, “Sociedades Comerciais” - Empresa e Estabelecimento:

“4.2. AS COOPERATIVAS COMO SOCIEDADES “SUI GENERIS”

Isto posto, esta idéia marcou profundamente a compreensão da sociedade cooperativa entre nós. Tanto que, ao elaborar-se o Decreto no 22.239, de 1932, procurou-se dar forma própria à sociedade cooperativa, mas, não se tendo fixado normas específicas para a responsabilidade dos associados perante terceiros, não se tendo estabelecido claramente a sua natureza como civil ou comercial, mas fazendo-a participar de ambas, por critérios esdrúxulos, e tendo recorrido a muitas das disposições relativas às sociedades do tipo clássico, não ousou o legislador considerá-la, expressa e claramente, um novo tipo de sociedade, dando-lhe assim o que chamou de forma jurídica sui generis, fazendo lembrar as decisões de certos tribunais franceses, na época em que se procurava estabelecer a natureza da cooperativa, entre as associações e as sociedades, e já se principiava a não considerá-las como associações, e também a não considerá-las como sociedades, e daí a expressão sui generis. Contribuiu para isso, também, o fato de, em muitos países, sobretudo na França, cuja influência sobre nosso direito sempre foi remarcável, ter-se admitido a constituição das cooperativas sob a forma das sociedades tradicionais, inclusive a anônima. A verdade é que, sendo o cooperativismo um sistema ulterior à fixação das linhas mestras dos principais tipos de sociedades comerciais, teria de adotar muitas das regras dessas sociedades para configurar a forma da sociedade cooperativa, e não poderia refugir à teorias tradicionais de direito já que, por exemplo, aproxima-se mais da associação do que da sociedade, sob muitos aspectos, tanto que com aquela foi algum tempo confundida, porém, como a doutrina sempre retirou à associação a atividade econômica e como seu regime legal, em geral, era incompatível com as necessidades da sociedade cooperativa, acabou por adotar o sistema societário. Entretanto, não se despreenderam do caráter associativo muitos dos seus tipos, e outros não encontraram justificativa para enquadrar-se no sistema comercial, passando uns e outros a serem considerados civis. Os demais foram comercializados, sem consideração pela forma estrutural da sociedade, mas, simplesmente para, em função de uma diretriz tradicional, porem-se de acordo com o tão criticado e combatido sistema dos atos de comércio.

4.3. O MODELO JURÍDICO ATUAL - A COOPERATIVA É MAIS UM TIPO DE SOCIEDADE, COM FORMA PRÓPRIA

Do que decorre que, apesar de alguns pontos ainda não perfeitamente estabelecidos em razão da sua origem no direito brasileiro, a sociedade cooperativa é hoje mais um tipo de sociedade, com forma jurídica própria, pois tantas foram as modificações, adaptações e limitações que sofreram as regras oriundas dos outros tipos societários que se tornou impossível confundir a atual sociedade cooperativa com os demais tipos societários. Desfez o Decreto no 22.239, de 1932, mesmo imperfeitamente, a subordinação da sociedade cooperativa às formas das demais sociedades, e embora tendo chamado sua forma de sui generis - o que pelo aspecto histórico é compreensível, já que àquela época, 1932, ela ainda não se impusera totalmente, não só ao conhecimento do público como também à consciência dos juristas (o que de certa forma acorreu com a sociedade por cotas de responsabilidade limitada, que por muitos aspectos poderia ter sido considerada sui generis, em face do tratamento que lhe foi dado pelo Decreto no 3.708, de 1919, perante a forma dessa sociedade no direito estrangeiro) e, também porque vinha de se desgarrar da forma dos outros tipos societários existentes - é inegável que ela hoje possui a sua própria forma. Não se desperceberam da questão, totalmente, os comercialistas pátrios, cuja argúcia já pressentia a transformação futura. Assim, Carvalho de Mendonça, ao comentar a Lei de 1907, afirmava também:

“Não se trata, portanto, de uma forma particular de sociedade, porém de simples modalidade das sociedades comerciais, tendo, entretanto, regras e princípios singulares que ora modificam, ora ampliam as disposições relativas aos tipos clássicos dessas sociedades.”

Também Waldemar Ferreira, ao comentar o Decreto no 22.239, com as modificações posteriores, após afirmar que a sociedade cooperativa nunca tivera estrutura própria, põe em destaque as suas características que a distanciam das sociedades do tipo clássico. A cooperativa é hoje, portanto, um novo tipo societário, com forma própria, ao lado dos demais tipos de sociedades comerciais.” (grifamos)

Nesse contexto, tem-se que a sociedade cooperativa é, por determinação legal, “sociedade de pessoas com forma e natureza jurídica próprias, de natureza civil, não sujeitas a falência, constituídas para prestar serviços aos associados, distinguindo-se das demais sociedades” sob diversos aspectos (art. 4o, da Lei no 5.764/71).

Com efeito, ao prescrever o artigo 5o da Lei no 5.764/71, que as sociedades cooperativas serão designadas por denominação, figurando obrigatoriamente a palavra cooperativa, preocupou-se o legislador em deixar ostensivamente declarado, no nome da sociedade, que tipo societário foi adotado.

Nesse sentido dispõe o Decreto no 1.800, de 30 de janeiro de 1996, que regulamenta a Lei do Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins, ao prescrever, no artigo 62, in verbis:

“Art. 62. O nome empresarial atenderá aos princípios da veracidade e da novidade e identificará, quando assim o exigir a lei, o tipo jurídico da sociedade.” (grifamos)

Assim, a expressão COOPERATIVA exerce o mesmo papel que a expressão LIMITADA nas sociedades por quotas, expressa na denominação ou na firma social, bem assim as letras S.A. nas sociedades por ações, constituindo-se em imprescindíveis indicadores do tipo societário da empresa com que terceiros e o mercado, em geral, farão negócios.

É notório, também, que não podem ser arquivados os documentos que não obedecerem às prescrições legais ou regulamentares, por força dos artigos 35, I e 53, I, respectivamente, da Lei no 8.934/94 e do Decreto no 1.800/96.

Nessas condições, é que o Departamento Nacional de Registro do Comércio, tendo a incumbência legal de dirimir dúvidas ocorrentes na interpretação das leis, regulamentos e demais normas relacionadas com os serviços do Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins, vem instruindo as Juntas Comerciais no sentido de ser impróprio o uso da expressão “LIMITADA” ou “LTDA” na denominação social das sociedades não disciplinadas pelo Decreto no 3.708, de 10/1/1919, uma vez que o nome empresarial deve atender aos princípios basilares da veracidade e da novidade.

É a informação que submeto à consideração de V. Sa., sugerindo, caso assim entenda, o envio à Consultoria Jurídica, para as providências pertinentes.

Brasília, 06 de outubro de 1997.

Rejanne Darc Batista Moraes Castro
Assistente Jurídico/DNRC

De acordo com a Informação DNRC/COJUR/No 056/97. Encaminhe-se à COJUR/MICT, conforme proposto.

Brasília, 6 de outubro de 1997.

HAILÉ JOSÉ KAUFMANN
Diretor